一把火，三十年：中国秸秆禁烧为何从重点管控走向全域禁烧？（二）

1999年，中国建立了以重点区域为核心的秸秆禁烧管理制度：机场周围、交通干线附近、人口集中地区成为重点管控对象。到了2010年代，一些省份却开始对整个行政区域实施严格禁烧。

为什么一项最初以重点区域管理为主的政策，会逐步走向部分地方的全域禁烧？

答案并不只是“雾霾越来越严重”。梳理2008—2015年的政策文件会发现，禁烧范围的扩大、地方责任的强化、卫星遥感的普及，以及财政奖补和行政考核的结合，共同改变了秸秆禁烧的治理方式。

尤其值得注意：江苏早在2009年就提出，到2012年底实现全行政区域禁止露天焚烧秸秆的目标。 因而，将全面禁烧简单理解为2013年雾霾治理之后才出现的政策，并不符合历史事实。12

本文重点讨论2008—2015年这一阶段的制度演变，并区分政策原文、地方实践与由此产生的治理激励。

一、2008—2015年：禁烧政策如何层层落实？

现代秸秆禁烧并非由某一个部门独立完成，而是通过一套逐级分解的治理结构展开：

1. 国家有关部门提出环境治理、综合利用和责任落实的政策目标。
2. 省级政府与地方立法机关制定禁烧范围、地方制度、财政支持及考核方式。
3. 市县政府划分责任区域、安排奖补资金、组织巡查并核查焚烧火点。
4. 乡镇、村组和农业经营者直接面对清田、机械化还田、秸秆收储及现场管理等实际任务。

这套结构与其他公共政策的执行模式并无根本不同，但秸秆焚烧具有几个特殊之处：发生地点高度分散、主要集中在农忙时节，同时又能被卫星监测到一部分火点。

这让它逐渐从一种分散的农业生产行为，变成了可统计、可通报、可排名的行政管理对象。

二、2008年：奥运保障推动大范围严格禁烧

2008年4月21日，原环境保护部发布《关于进一步加强秸秆禁烧工作的通知》（环发〔2008〕22号）。1

文件不仅要求直辖市、省会城市和副省级城市所辖区域全部列入禁烧范围，还特别提出：为确保奥运期间空气质量，2008年5月初至9月底，北京、天津、河北、河南、山东、山西、安徽、江苏和辽宁九省市作为重点禁烧区域，实行全面禁烧。

文件同时要求利用卫星遥感监测秸秆焚烧，并组织专项督查、通报情况。

这一变化意味着什么？

1999年《秸秆禁烧和综合利用管理办法》强调机场、道路等重点范围，具有鲜明的公共安全和局地污染防治特点。2008年的奥运保障则更加突出区域空气质量：不同省份的污染排放，可能通过大气传输影响城市空气质量。

由此，较大范围、较长时间的统一禁烧得到了实践上的先例。

但需要明确：2008年针对奥运保障的临时全面禁烧要求，并不等于全国从这一年起永久实行全域禁烧。 后续长期全面禁烧，还要考察地方立法和具体政策。

三、江苏：2009年就明确提出全域禁烧目标

江苏是研究秸秆禁烧制度扩张的重要案例。

2009年5月20日，江苏省人大常委会通过《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》。决定最初划定了以下重点禁烧范围：23

更重要的是，这份决定要求地方逐步扩大禁烧区域，到2012年底实行全行政区域禁止露天焚烧秸秆。同年公布的《江苏省农作物秸秆综合利用规划（2010—2015年）》再次明确了这一时间目标。23

这说明至少在江苏，全域禁烧并非单纯的基层宣传口号，而有明确的省级制度和规划依据。

江苏为什么较早扩大管控范围？

这与江苏的经济地理及农业生产特点密切相关。

一方面，城市、人口居住区、交通干线和机场分布较密集。当对这些区域分别设置禁烧保护范围时，实际覆盖的农田可能已经很广。

另一方面，江苏稻麦轮作普遍，收获与下茬播种之间存在时间压力；农民需要快速处理大量留在田间的秸秆。

因此，江苏采取的并不是单独禁止焚烧，而是试图把禁烧、机械化还田、财政补助和秸秆收储结合起来。

2014年环境保护部通报显示，江苏省安排秸秆还田作业补助专项资金5.2亿元，地方配套1.7亿元，补助标准由每亩10元提高到20元。同时，江苏使用卫星遥感、地面巡查和PM2.5自动监测，并探索无人机、直升机巡查。4

这种模式体现了两个政策方向：一是通过管理措施抑制焚烧，二是通过财政资金降低农民采用替代处理方式的成本。

真正困难的问题在于：不同地区、不同农户的秸秆处理成本并不一样，统一补助标准未必能够覆盖所有实际支出。

四、安徽：2014年将卫星火点与财政奖补挂钩

如果说江苏代表禁烧空间范围的制度化扩大，那么安徽2014年的实践，则清楚展示了一个更重要的变化：焚烧火点开始直接影响地方政府能够获得的奖补资金。

环境保护部2014年9月发布的夏季秸秆禁烧工作通报记载：4

• 安徽省级财政新安排11.45亿元奖补资金，支持主产区秸秆机械化还田及其他综合利用项目。
• 以县为单位，重点区域每发现一个焚烧火点，扣减5%的省级奖补资金。
• 非重点区域每发现一个火点，扣减2%的省级奖补资金。
• 每日公布各市及省直管县的火点情况，每周通过电视新闻进行排序通报。
• 当年夏收结束后，蚌埠、淮北、滁州三个排名靠后的城市，其政府主要负责人在电视新闻中说明相关情况。

注意：5%和2%是当时安徽对有关地方奖补资金的扣减规则，不是农民个人的罚款标准，也不是全国统一规则。

这为什么是一个关键转折？

原本，某块农田发生焚烧，主要涉及现场行为人、附近居民和相关监管部门。

但当焚烧火点与财政奖补、公开排名和行政责任发生联系后，一次火点就可能影响整个县的政策考核和资金安排。

由此形成了更强的行政激励：

火点越少，地方在财政奖补和行政考核方面面临的风险越小；反过来，发现火点也可能触发额外的督查和责任追究。

这可以解释一些地方为什么倾向于扩大巡查、提高预防强度。

但这种制度也有潜在风险：如果考核过度依赖火点数量，管理者可能更关注“有没有火点”，而不是秸秆是否以经济、环保和可持续的方式得到处理。

这是对激励机制的分析，并不能仅凭上述规则断言当时存在普遍的违法执法或不当处罚。

五、2013—2015年：禁烧与政府绩效考核进一步结合

2013年5月14日，国家发展改革委、农业部、环境保护部联合印发《关于加强农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》（发改环资〔2013〕930号）。5

文件提出了三个值得注意的要求。

1. 明确地方责任

地方政府对本行政区域秸秆综合利用负总责，政府主要领导是第一责任人，并需要建立目标责任制，将责任落实到相关部门。

2. 形成“倒逼机制”

文件要求将禁烧与项目审批、大气污染物总量减排考核、农村环保目标责任制考核等挂钩。

3. 加强卫星监测和基层监管

文件提出建设基于卫星应用平台的禁烧监管信息系统，同时推动秸秆粉碎、打捆、还田及收储运体系建设。

2014年，《大气污染防治行动计划》实施情况考核进一步纳入秸秆禁烧工作。环境保护部在2014年官方通报及2016年答复全国人大代表建议时，均确认了这一变化。46

至此，秸秆禁烧不仅是农业生产和环境保护问题，也更加直接地进入地方政府的绩效考核体系。

为什么更严格的管理方式容易出现？

从执行成本看，精准区分禁烧区、非禁烧区、具体地块、特殊时段及管理条件，需要更加细致的调查和管理能力。

而使用简单统一的全面禁烧规则，往往更容易宣传、检查和追究责任。

这种行政激励可以解释部分地方管理范围扩张的动力，但行政便利性本身不能替代依法划定禁烧范围、实施处罚的法定依据。

更重要的是，单纯加大监管并不能解决秸秆的最终去向。

2015年6月，环境保护部在全国人大代表建议答复中明确指出，秸秆禁烧存在取证难、处罚难、基层执法力量不足等问题。一些地方基层人员在农忙季节进行24小时轮流巡查，仍不能及时发现和制止所有违法焚烧行为。该答复将重要原因归结为：大量剩余秸秆的出路尚未得到及时有效解决。7

这是一段非常重要的官方判断：当时主管部门已经认识到，仅依靠巡查和处罚不能从根本上解决问题。

六、湖北：2015年正式推行全省禁烧

2015年2月1日，湖北省第十二届人民代表大会第三次会议通过《关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》。文件确定：自2015年5月1日起，湖北全省行政区域禁止露天焚烧秸秆。8

这一决定同时要求地方完善防控机制、推进综合利用，并通过宣传、村规民约、责任分解等方式落实禁烧。

有意思的是，湖北省人大公布的草案修改说明还记录了立法讨论中的不同意见。9

当时，多数代表同意全面禁烧的时间安排和2020年秸秆综合利用率力争达到95%以上的目标，但也有代表提出，实施时间及目标能否进一步斟酌。

最终，立法机关仍选择在2015年5月1日起实行全省禁烧。

这说明，地方全面禁烧在形成过程中并非完全不存在讨论。政策制定者也必须在空气质量、农业生产周期、综合利用能力和实施时机之间作出选择。

七、2014—2015年：火点真的减少了吗？

根据环境保护部连续两年的夏季通报，在5月20日至7月31日这一监测时段内：410

2015年较2014年减少961个，下降45.35%。

部分省份变化更为明显：

安徽和湖北出现大幅下降，而河北却明显增加。

这些官方数据说明：在相应监测条件下，全国夏季被发现的秸秆焚烧火点确实明显减少，但地区差异很大。

为什么不能只用火点数量评价全部效果？

首先，卫星火点并非对所有焚烧行为的完整记录。

• 云层可能遮挡火点。
• 规模较小、燃烧时间较短的事件可能未被捕捉。
• 热异常点仍需地面核查，排除误判。
• 一个火点并不等于一个农户，也不能直接换算为燃烧面积或污染排放量。

其次，火点变化同时可能受天气、种植面积、收获进度、机械化水平、执法力度和政策激励等因素影响。

最后，即便某一地区火点下降，也不能直接断言当地PM2.5浓度同比下降了相同百分比。

因此，评价禁烧效果，理想情况下还应结合空气质量监测、农业生产成本、秸秆实际处理量及治理支出。

八、江苏政策目标的时间变化：制度要求与实际实现并不是一回事

江苏在2009年的省人大决定和随后发布的规划中，都提出了到2012年底全面禁止露天焚烧秸秆的目标。23

但2014年12月20日，江苏省政府《关于全面推进农作物秸秆综合利用的意见》又提出新的阶段性目标：11

• 到2015年，秸秆综合利用率达到90%，基本杜绝露天焚烧。
• 到2017年，秸秆综合利用率提高到95%以上，实现全面禁止露天焚烧秸秆的目标。

这一变化值得重视。

它并不直接证明此前所有地方都执行失败，但表明作出全域禁烧的制度安排，不等于在现实中已经形成足够的替代处理能力。

秸秆收集、打捆、运输、储存、加工和销售，涉及机械设备、农村劳动力、季节性物流及产业市场，不可能仅通过发布行政命令立即建成。

政策要求与技术、产业能力之间的时间差，是理解秸秆禁烧反复受到争议的关键。

九、禁烧政策到底是在解决污染，还是转移成本？

这两个问题不能混为一谈。

首先，露天焚烧确实产生大气污染和公共安全风险。 在人口密集区、机场和交通干线附近实施严格管制，有明确的公共利益基础。

其次，秸秆需要被处理的现实不会因为禁令而消失。 如果缺少市场化收储和经济可行的替代方式，农民就必须承担机械化还田、打捆、运输或其他清田成本。

最后，监管本身也有成本。 卫星监测、基层巡查、值守、通报及现场核查都需要公共资源。

可以把各方承担的成本粗略区分为：

禁烧有可能降低污染造成的社会成本，但不会自动消除秸秆处理成本。

2016年发表于《资源科学》的《苏、浙、皖农户秸秆处理行为分析》，对473户农户开展调查。研究发现，禁烧补助、农户认知、还田技术指导和附近有无秸秆收购站点等因素，与焚烧、还田及出售秸秆的选择存在重要关联。12

这意味着政策是否能够长期有效，既与监管强度有关，也与替代处理方式是否实际可行有关。

2015年11月，国家发展改革委等四部门进一步发布《关于进一步加快推进农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》，强调**“疏堵结合、以疏为主”**，提出到2020年全国秸秆综合利用率力争达到85%以上的目标。13

这不是否定禁烧，而是表明行政禁止需要与农业技术、收储体系和市场需求一起发挥作用。

十、2008—2015年的历史，究竟说明了什么？

把几个关键节点放在一起看，政策变化的脉络十分清晰。

这段历史最重要的变化，不是人们到2008年才发现秸秆焚烧污染空气，而是原本分散的农业生产行为，逐渐被纳入可监测、可排名、可考核、可追究责任的公共治理体系。

这套制度能够在短期内动员地方资源，减少被监测到的焚烧火点，但也会引出新的问题：当行政目标与农户经济条件、当地农业技术水平不完全匹配时，禁烧成本究竟由谁承担？

一项政策的治理目标具有正当性，并不意味着所有执行方式都同样合理。判断秸秆禁烧政策的成效，既要看环境改善，也要看农业生产条件和实施成本。

从2008年奥运保障，到2015年的全面禁烧和综合利用并进，中国秸秆禁烧进入了由区域防控向系统性行政管理转变的关键时期。 这也为此后出现的全域禁烧争议、综合利用政策调整和精准划区讨论埋下伏笔。

参考资料

以下主要采用政府原始政策文件、官方通报及学术研究。文中数字均以所列资料的相应年份与统计口径为准。

1. 环境保护部：《关于进一步加强秸秆禁烧工作的通知》（环发〔2008〕22号），2008年4月21日
2. 江苏省人民政府：《江苏省农作物秸秆综合利用规划（2010—2015年）》，2009年12月2日
3. 《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》，2009年5月20日（法规转载）
4. 环境保护部：《关于2014年夏季秸秆禁烧工作情况的通报》，2014年9月15日
5. 国家发展改革委等：《关于加强农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》（发改环资〔2013〕930号）
6. 环境保护部：《对十二届全国人大四次会议第7232号建议的答复》，2016年
7. 环境保护部：《对十二届全国人大三次会议第5677号建议的答复》，2015年6月23日
8. 《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》，2015年2月1日
9. 湖北省人大：《关于〈湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定（草案）〉修改情况的说明》
10. 环境保护部：《关于2015年夏季秸秆焚烧污染防控工作情况的通报》，2015年10月8日
11. 江苏省人民政府：《关于全面推进农作物秸秆综合利用的意见》（苏政发〔2014〕126号）
12. 漆军等：《苏、浙、皖农户秸秆处理行为分析》，《资源科学》，2016年第38卷第6期
13. 国家发展改革委等：《关于进一步加快推进农作物秸秆综合利用和禁烧工作的通知》（发改环资〔2015〕2651号）

说明：本文重点回顾2008—2015年的政策演变。相关文件的历史内容不等于2026年现行法律的完整规定；当前具体禁烧范围、时段及处罚，应以现行法律和当地最新规定为准。